按日连续处罚到底如何做才算程序合法？
2018年11月云南省高级人民法院联合云南省工商业联合会召开新闻发布会，向社会公布云南省法院涉民营经济保护十大典型案例，其中红河州环保局一起按日连续处罚行政案件被云南省蒙自市人民法院以程序违法撤销的案例，激起了环保部门和法律人士的热议。
蒙自市人民法院撤销红河州环保局按日连续处罚决定书的理由是：“依据《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》（以下简称《按日处罚办法》）第十四条规定，被告作出《责令停产整治决定书》，在进行复查后，应再次作出责令改正违法行为决定书送达原告，并再次进行复查时发现拒不改正违法排放污染物行为的，才可实施按日连续处罚。但被告复查后未再次作出责令改正违法行为决定书，也未再次进行复查，遂于2017年4月28日作出红环连罚字〔2017〕06号《按日连续处罚决定书》，违反法定程序，属程序违法，应予撤销。”
蒙自市人民法院根据以上理由撤销红河州环保局按日连续处罚决定书的判决书，本人认为其理由和结论都是值的商榷的。
《按日处罚办法》是在2014年12月15日由原环境保护部部务会议审议通过的，2014年12月19日以原环境保护部令第28号公布的。《按日处罚办法》公布后，中国环境报采访了办法的制定者环境保护部环境监察局有关负责人，该负责人对《按日处罚办法》出台的背景，主要的内容及执行中应注意的问题进行了解读。
一、原环境保护部有关负责人认为再次下达责令改正决定书和再次复查是计罚日数累计计算的依据，而非第一次实施按日连续处罚的必经程序。原环保部有关负责人认为，实施按日连续处罚必须具备的四个条件如下：“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正。这4个条件之间有一定的逻辑关系：只有企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，才能受到罚款处罚；只有被责令改正，才存在拒不改正的情形。”
根据原环保部负责人对《按日处罚办法》的解读，能够看到的办法的制定者并没有把再次作出责令改正违法行为和再次复查作为实施第一次按日连续处罚的必备条件。
原环保部有关负责人认为，“再次责令改正决定书”为下一个按日处罚周期的开始 原环保部负责人对于再次责令改正决定和再次复查是这样解读的：“鉴于被责令改正是认定拒不改正的前提”“在排污者被责令改正但拒不改正环境违法行为的情况下，环保部门应当在依法实施按日连续处罚的同时，按照《办法》规定的时限和方式再次责令改正，进入下一个按日连续处罚周期。”根据原环保部有关负责人的解读，再次责令改正决定书和再次复查是进入下一个按日连续处罚周期的必需程序，而非第一次实施按日连续处罚的必需程序，所以蒙自市人民法院认为，只有再次责令改正决定书和再次复查后才能实施按日连续处罚是与立法本意相悖的错误认识。
二、广大的环保部门在实际工作中，根据《按日处罚办法》的规定和原环保部对《按日处罚办法》的解读，对事人实施第一次按日连续处罚决定，都没有再次作出责令改正违法行为决定书和再次复查。根据《按日处罚办法》的第八条、第十条、第十二条的规定及原环保部对《按日处罚办法》的解读，实施第一次按日连续处罚的程序如下：
排污者有可以实施按日连续处罚的违法行为→对排污者的违法行为作出责令改正违法行为决定书→对排污者的违法行为根据法定程序作出行政处罚决定→对排污者实施复查→发现排污者拒不改正的→依法作出按日连续处罚决定书。
而《按日处罚办法》第十四条的规定，根据原环保部对《按日处罚办法》的解读是计罚日数累计计算的依据，也是再次实施按日连续处罚的必需程序，而非第一次实施按日连续处罚的必经程序。
三、自《按日处罚办法》出台后，人民法院审理了大量的按日连续处罚案件，通过查阅人民法院的司法判例，我们也可以看到其他审判机关并不认为再次责令改正决定书和再次复查是第一次实施按日处罚的必需程序。比如说，2016年11月29日广东省肇庆市中级人民法院以（2016）粤12行终107号判决书，对肇庆市金海源生物科技有限公司诉肇庆市环境保护局超标排污按日连续处罚行政纠纷案件作出了判决。该判决书写明，按日连续处罚要具备“违法排放污染物”、“受到罚款处罚”、“被责令改正”、“拒不改正”四个条件。该案中的法院认为肇庆市环境保护局的按日连续处罚决定具备了以上四个条件，认定事实清楚、适用法律、法规正确，程序合法，并据此作出了支持该环保局按日连续处罚决定的判决书。
综上所述，不管是立法者对《按日处罚办法》的解读还是环保部门对《按日处罚办法》的实际适用，及其他审判机关对《按日处罚办法》的理解，都认为行政机关对当事人再次作出责令改正违法行为决定书和再次复查是再次实施按日连续处罚的程序，而非第一次实施按日连续处罚的必经程序，所以云南省蒙自市人民法院以环保部门未再次作出责令改正违法行为决定书且未再次复查为由，认定环保部门作出的按日连续处罚决定书违反法定程序，是与《按日处罚办法》的立法思想和意图相悖的错误结论。
故此，我们建议有关审判机关关注蒙自人民法院这一按日连续处罚案件及其他审判机关的相关案件，指导下级审判机关正确适用法律，这样既可避免同为审判机关却出具完全不同的审判结论的尴尬情况；亦可避免案件审判背离法律制定的初衷，曲解法律的本意，误导行政相对人和其他的执法机关。
河北马倍战律师事务所 王惠云律师
2018年12月11日
附相关法律法规《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》全文浏览请点击这里！
第八条 环境保护主管部门可以当场认定违法排放污染物的，应当在现场调查时向排污者送达责令改正违法行为决定书，责令立即停止违法排放污染物行为。
需要通过环境监测认定违法排放污染物的，环境监测机构应当按照监测技术规范要求进行监测。环境保护主管部门应当在取得环境监测报告后三个工作日内向排污者送达责令改正违法行为决定书，责令立即停止违法排放污染物行为。
第十条 环境保护主管部门应当在送达责令改正违法行为决定书之日起三十日内，以暗查方式组织对排污者违法排放污染物行为的改正情况实施复查。
第十二条 环境保护主管部门复查时发现排污者拒不改正违法排放污染物行为的，可以对其实施按日连续处罚。 环境保护主管部门复查时发现排污者已经改正违法排放污染物行为或者已经停产、停业、关闭的，不启动按日连续处罚。
第十四条 复查时排污者被认定为拒不改正违法排放污染物行为的，环境保护主管部门应当按照本办法第八条的规定再次作出责令改正违法行为决定书并送达排污者，责令立即停止违法排放污染物行为，并应当依照本办法第十条、第十二条的规定对排污者再次进行复查。
来源：搜狐网
杭州力强环境工程有限公司整理发布
2020-09-10
